为全面落实分散供养特困人员照料服务制度，完善政策体系、标准规范和监管措施，切实保障分散供养特困人员的基本生活权益，提升照料服务质量，兰陵县民政局印发《健全“三清五有”工作机制加强分散供养特困人员照料服务的实施方案》（兰陵民发〔2020〕19号，以下简称《方案》）。《方案》立足兰陵县实际，依据省市相关工作要求，以“三清、五有”为核心，明确了分散供养特困人员照料服务的工作目标、具体举措、监督管理及配套要求，为全县分散供养特困人员照料服务工作有序推进提供了清晰指引。为帮助各乡镇（街道）、村（居）及相关单位准确把握政策内涵、精准落实各项工作，切实把照料服务落到实处、惠及群众，现将《方案》核心内容解读如下：

分散供养特困人员是社会救助体系中最需要关怀、最需要帮扶的群体，他们大多年老、残疾、无劳动能力、无生活来源且无法定赡养抚养义务人，其基本生活保障和日常照料服务直接关系到民生福祉和社会公平。当前，兰陵县分散供养特困人员照料服务工作虽已初步开展，但仍存在底数不清、服务不规范、监管不到位、动态管理不及时等问题，难以充分满足特困人员的实际照料需求，与“兜底线、织密网、建机制”的社会救助工作要求存在差距。

在此背景下，为深入贯彻落实省市《加强分散供养特困人员照料服务的通知》要求，切实解决当前照料服务工作中的突出问题，兰陵县民政局结合全县分散供养特困人员实际情况，制定出台本《方案》。这一政策的出台，既是践行以人民为中心的发展思想、落实社会救助责任的具体行动，也是健全分散供养特困人员照料服务机制、提升照料服务质量的重要举措，更是织密扎牢民生保障网、推进乡村振兴、促进社会和谐稳定的有力抓手。《方案》的实施，将通过“三清五有”工作机制的健全完善，实现分散供养特困人员照料服务的精准化、规范化、常态化，切实保障特困人员的基本生活权益，让特困人员共享发展成果、安享幸福晚年。

底数清晰是做好分散供养特困人员照料服务的前提，《方案》明确要求各乡镇（街道）通过多种方式开展日常动态排查，完善主动发现机制，全面掌握分散供养特困人员的核心信息，实现“应保人员、自理状况、供养需求”三清，确保照料服务精准对接、按需供给，从源头杜绝错保、漏保问题，让每一位符合条件的特困人员都能享受到相应的救助供养服务。

《方案》要求各乡镇（街道）主动开展排查，重点对低保系统、建档立卡贫困户及其他困难群众中60岁以上单人户、重残户进行全面筛查，建立完善工作台账，逐人排查核实，重点排查是否存在“符合特困却享受低保”以及其他错保、漏保情况，确保特困人员救助供养政策精准落实。

同时，明确了两种自愿放弃相关待遇的规范流程：一是对充分告知特困救助供养政策后，仍自愿放弃享受该政策的人员，需由乡镇（街道）、村（居）、本人三方签订自愿放弃协议，协议分别由本人、村（居）、乡镇（街道）、县民政局留存备查，确保程序规范、有据可查；二是全面摸底排查分散特困人员的集中供养需求，向其详细宣讲特困供养政策，当面征求本人对供养方式的真实意愿，若不愿意集中供养，需由本人写出自愿放弃集中供养的声明，声明由本人、村（居）、乡镇（街道）分别留存，既尊重特困人员的自主选择，也确保工作流程合规。

特困人员的自理状况直接决定照料服务的内容和标准，《方案》明确要求各乡镇（街道）委托第三方专业机构，对特困人员的自理状况进行科学评估，确保评估结果客观、准确。对于新增的特困人员，要及时开展生活自理能力评定，明确其照料需求等级；若特困人员的生活自理能力发生变化，村（居）需及时向乡镇（街道）民政办公室报告，乡镇（街道）要在接到报告之日起10日内组织复核评估，并根据复核结果及时调整其生活自理能力类别，确保照料服务与实际需求精准匹配，避免出现“服务过剩”或“服务不足”的问题。

《方案》强调要全面开展特困人员供养需求排查，工作人员需逐人逐户深入分散供养特困人员家中，详细了解其基本生活情况、健康状况和集中供养意愿，确保有集中供养意愿的特困人员“愿进全进”，切实保障其基本生活权益。同时，针对生活不能自理的特困人员，积极动员其尽量选择集中供养，对于完全不能自理的人员，鼓励各乡镇（街道）委托敬老院或其他养老机构进行代养，通过分类施策，满足不同特困人员的个性化供养需求，提升照料服务的针对性和实效性。

在摸清底数的基础上，《方案》以满足分散供养特困人员照料服务需求为目标，明确要求抓好“五有”落实，即“有照护协议、有服务标准、有定期探访、有动态管理、有应急预案”，通过规范化的举措，全面提升照料服务质量，让分散供养特困人员“有人管、有人护、有人问”。

《方案》明确了照护服务的委托方式、资金使用和协议签订规范，确保照护服务有章可循、责任明确。在照料护理方式上，坚持自愿原则，经特困人员本人同意后，各乡镇（街道）采取政府购买服务的形式，可委托其亲友、邻居、乡村医生、村（居）委会、供养服务机构、社会组织等，为特困人员提供日常看护、生活照料、住院陪护等服务，兼顾服务的便利性和针对性。

在资金使用上，明确照护费用一般直接拨付给社会组织，或社会化发放给提供照料服务的个人，严禁将照料护理资金拨付给村（居）委会发放，更不允许委托村（居）委会干部个人发放，从源头规范资金使用，防范资金截留、挪用等问题；同时，各乡镇（街道）要加强对协议履行情况的监督，每季度至少开展一次对照料服务人员的考核评价，考核结果作为发放照护费用的重要依据，倒逼照护人员履职尽责。

在协议签订上，县民政局统一制定《分散供养特困人员委托照料护理协议》，各乡镇（街道）可结合实际调整部分条款，进一步细化服务项目、费用标准、责任追究等内容，由乡镇（街道）组织村（居）、照料服务人员（机构）、分散供养特困人员四方共同签订；若照护人发生变化，需重新明确照护人并签订代养协议，及时上报县民政局备案，确保照护责任无缝衔接。

《方案》结合特困人员的自理状况，明确了差异化的照护服务内容和频次，确保服务有标准、有质量。照护服务主要包括生活照料、功能介助、住院陪护、紧急救援等，重点涵盖助洁、助浴、助餐、助行、助医、助急等核心内容，同时要求协助做好安全隐患排查并及时报告，全方位保障特困人员的基本生活和人身安全。

针对不同自理状况的特困人员，实行差异化服务频次：全自理人员每周至少上门服务2次，重点落实日常探视、习惯督导、生活代办、心理慰藉等服务，引导其养成良好的卫生、生活习惯和健康心态；失能、半失能人员每天至少上门服务1次，每次服务时间不少于1小时，在落实全自理人员相关服务的基础上，根据其自主吃饭、穿衣、上下床、如厕、室内行走、洗澡6项生活自理能力指标的缺失情况，开展针对性照护，切实提高其生活质量。同时，鼓励照护人与照护对象共同生活，或依托村幸福院集中照护，进一步提升照护的便利性和及时性。具体服务项目和要求，可参照《方案》附件1《兰陵县分散供养特困人员照料服务标准》执行。

为及时掌握分散供养特困人员的生活状况和照料服务情况，《方案》要求以乡镇（街道）为单位，在村（居）民委员会的协助下，建立定期探访制度（具体可参照附件2《兰陵县分散供养特困人员定期探访制度》），明确探访责任人和探访要求。

探访采取普遍探访与重点探访相结合、电话问候与上门探访相结合、定期探访与随机探访相结合的方式开展，重点探访特困人员的生活状况、健康状况、精神状态、安全状况、居住环境和护理状况，监督照护服务人员的工作落实情况，并征求特困人员的服务满意度。在探访频次上，明确乡镇（街道）民政工作人员或委托社区干部每季度上门走访探访不得少于1次，村居民政协理员每周上门走访探访不得少于1次，同时加强重要时节、节日的走访，及时发现并帮助解决特困人员在基本生活、日常照料、住房安全、疾病治疗等方面的困难，发现问题第一时间报告，确保特困人员的困难得到及时解决。

《方案》强调要加强分散供养特困人员的动态管理，确保照料服务与人员情况、政策要求同步调整。各乡镇（街道）要根据特困人员的自理状况、集中供养需求等动态变化，及时调整供养标准和服务内容，确保服务始终贴合实际需求；严格落实每月统计报送人员花名册和公示制度，及时、准确将符合条件的人员信息及照护协议录入社会救助综合管理平台，实现“一数一源”；对不再符合救助供养条件的人员，要及时终止其供养资格，做到“应保尽保、应退尽退”，确保政策执行精准、规范。

为有效应对分散供养特困人员可能面临的突发事件，保障其生命财产安全，《方案》明确要求建立健全应急防控体系。县民政局已制定《分散供养特困人员突发事件应急防控预案》（附件3），对火灾、自然灾害、安全事故、突发疾病、老人走失等各类突发事件，明确了具体的应急处置措施；各乡镇（街道）要结合自身实际，制定本辖区的应急预案，成立突发事件应急指挥领导小组，村（居）成立应急处置小组，明确各级职责，负责本辖区内分散供养特困人员突发事件的应急处置工作。

一旦发生突发事件，要立即启动应急预案，按照“先控制、后处理、减少损失”的原则，快速开展救援、转移安置、善后处理等工作，同时及时向上级民政部门和相关部门报告，确保特困人员的生命财产安全得到最大程度保障。此外，村（居）要定期开展安全隐患排查，从源头上防范突发事件发生。

为确保《方案》各项举措落地见效，切实提升照料服务质量，《方案》明确了严格的监督管理措施，构建“全方位、多层次、常态化”的监管体系，倒逼各项工作落实到位。

一是公开监督信息。县民政局统一制定《分散特困人员照护服务卡》，在特困人员家中悬挂，明确救助供养资金发放标准、特困人员生活自理能力、照料服务人、监督电话等信息，主动接受特困人员本人及社会各界的监督，确保照料服务公开、透明。

二是健全考核机制。县民政局建立以特困人员满意度调查、邻里评价为主要方式的委托照料服务评价考核机制，每季度对照料服务人员开展一次评价考核；各乡镇（街道）要运用考核结果约束照护服务人员，对考核不合格的，当季度不予发放照护费，并根据特困人员意愿，及时解除委托照料服务协议，重新落实集中供养或更换照护服务人，确保照料服务质量达标。