为切实解决分散供养特困人员照料护理中的突出问题，完善社会救助体系，探索社会救助发展新路径，兰陵县民政局、兰陵县财政局联合印发《分散供养特困人员照料激励约束若干措施（试行）》（兰陵民发〔2024〕14号，以下简称《措施》），于2024年12月6日正式发布实施。《措施》立足兰陵县分散供养特困人员照料服务实际，严格衔接国家、省、市关于特困人员救助供养的相关政策要求，明确了照护人员确定、照料服务内容、监督管理等核心内容，构建了“选优照护人员、规范服务标准、强化监管约束”的全链条工作机制，着力实现分散供养特困人员“平日有人照应、生病有人看护”的目标，真正让特困人员基本生活有保障、生病住院有护理、日常起居有照料，助力社会人性化和谐发展。以下从多维度对《措施》进行详细解读，助力各乡镇（街道）、相关单位、照护人员及特困人员精准把握政策要点、规范落实相关工作。

近年来，兰陵县持续推进分散供养特困人员救助供养工作，有效保障了特困群体的基本生活，但在照料服务环节仍存在诸多突出短板，成为制约社会救助工作提质增效的关键瓶颈。当前，分散供养特困人员照料服务主要面临三大问题：一是照料护理服务不到位，部分照护人员责任心不强，未按要求提供全方位照料，尤其针对失能、半失能特困人员的护理服务存在明显缺口；二是照料护理服务标准不统一，照护内容、服务频次缺乏明确规范，导致不同区域、不同照护人员的服务质量参差不齐；三是照料护理方式单一，过度依赖个人照护，专业服务供给不足，难以满足特困人员多样化、专业化的照料需求。

在此背景下，《措施》的出台既是兰陵县贯彻落实民政部关于加强分散供养特困人员照料服务相关部署的具体举措，也是弥补社会救助体系短板、回应特困群体期盼的民生工程，更是积极探索社会救助发展新路径的必然要求。其核心初衷在于通过明确照护人员选聘、服务内容、监管机制等关键环节，规范照料服务行为，提升服务质量；同时通过激励约束并重的方式，调动照护人员的积极性和责任心，破解照料服务中的突出难题，把救助供养的重点从单纯的物质保障转移到照料护理服务上来，构建“物质救助+服务救助”相结合的兜底保障模式，切实保障分散供养特困人员的基本生活权益，让特困群体感受到党和政府的温暖与关怀，进一步增强其获得感、幸福感和安全感。

照护人员是分散供养特困人员照料服务的核心载体，其资质、能力直接决定服务质量。《措施》坚持“专业优先、就近便利、尊重意愿”的原则，明确了照护人员的确定方式、优先顺序及特殊要求，确保照护人员能够适配特困人员的照料需求。

一是明确优先选聘顺序。《措施》明确，分散供养特困人员的照料服务，优先通过政府购买服务的方式，选择具备相应资质的养老机构、医疗卫生机构及社会组织等第三方专业机构承担，依托专业机构的资源和能力，为特困人员提供更规范、更专业的照料服务，这与国家倡导的“强化专业服务供给”的救助方向高度契合。对于确实无法由专业机构提供服务的区域，优先就近选择低保、低收入家庭中具有劳动能力的人员，既能够为低保、低收入家庭增加收入来源，也能实现“就近照料、便捷服务”；若上述两类人员均无法满足需求，可委托特困人员的亲友、邻里或村（居）委干部等提供照料服务，充分利用基层力量，确保照料服务全覆盖、无死角。

二是区分特困人员类型施策。针对失能、半失能特困供养人员，《措施》明确原则上集中安排到公办养老机构进行照料护理，依托公办养老机构的专业护理团队和设施设备，为其提供更全面、更专业的护理服务，破解失能、半失能特困人员居家照料难度大、服务质量难以保障的问题。对于继续实行分散供养的特困人员，统一实行“一对一”照料服务，确保每位特困人员都能获得专属的照料保障，避免出现“一人多护、照料不到位”的情况。

三是尊重特困人员自主意愿。在确定照护人员的过程中，《措施》明确要求充分尊重分散供养特困人员本人的意见，结合特困人员的生活习惯、情感需求等选择合适的照护人员，既保障了特困人员的知情权和选择权，也能提升照护服务的适配度，让特困人员更易接受、更感安心，体现了社会救助工作的人性化原则。

为解决照料服务标准不统一、内容不规范的问题，《措施》围绕特困人员的日常生活需求和护理需求，明确了委托照料服务的核心内容，并根据特困人员自理能力等级，制定了差异化的服务标准，确保照料服务有章可循、有规可依，同时衔接兰陵县现行的特困人员照料护理标准，实现政策的连贯性。

《措施》明确，照料服务承接主体需严格履行委托照料服务协议，全面落实三大类核心服务，覆盖特困人员日常生活、基础护理和医疗陪护的全场景：

1. 日常照料服务：以特困人员的生活自理能力和日常生活需求为核心导向，照护人员上门提供洗衣做饭、打扫卫生、代购日常用品和药品等服务，核心目标是保证特困人员个人卫生整洁、居所环境干净、饮食规律健康，解决特困人员“吃饭难、洗衣难、购物难”等基本生活问题，筑牢特困人员基本生活保障底线。

2. 基础护理服务：重点针对生活不能自理的特困人员，根据其身体状况和实际需求，上门提供个性化护理服务，包括协助用餐、饮水、用药、穿（脱）衣、洗漱、洗澡、如厕等，全方位保障失能、半失能特困人员的日常生活起居，缓解其生活不便，提升生活质量。

3. 送医陪护服务：当特困人员生病需要就诊或住院时，照料服务承接主体需第一时间通过村（居）民委员会向乡镇人民政府（街道办事处）报告，并及时将特困人员送至定点医疗机构就医；同时，由照护机构或照护自然人提供必要的看护服务，解决特困人员“生病无人管、住院无人陪”的痛点，确保其生病期间能够得到及时救治和照料。

结合特困人员的自理能力等级，《措施》细化了不同等级的照料服务频次和具体要求，实现“分类施策、精准照料”，与兰陵县特困人员照料护理三档标准相匹配：

1. 自理人员：在特困人员生活能够自理期间，照护人员每月探视不少于2次，且探视总时长不低于11小时，重点关注其生活状况、身体情况，及时提供必要的协助；若特困人员出现生活不能自理的情况，照护人员需全面提供一日三餐、服药、如厕、洗澡、翻身、衣被清洗、房屋打扫、日常康复训练等全方位照料护理服务；同时，在特困人员需要就诊或住院时，及时报告并协助送医、提供陪护服务。

2. 半失能人员：照护人员需每天至少上门1次，每次服务时长不低于1小时，重点提供用餐、饮水、用药、着衣、洗漱、洗澡、如厕、居家清洁、日常康复训练等服务，持续关注其身体状况变化，确保其日常生活得到全面照料；就医期间，及时报告、协助送医并提供陪护。

3. 失能人员：照护人员需每天至少早、中、晚上门3次，每次服务时长不低于0.5小时，全方位覆盖日常起居、基础护理和康复训练等服务，确保失能人员能够得到及时、细致的照料；就医期间，全程做好报告、送医和陪护工作，保障其就医需求得到充分满足。

为确保照料服务落到实处、不走过场，《措施》构建了“探视巡访+考核评估+社会监督”的全方位监督管理体系，明确了监管责任、流程和处置措施，强化对照护服务承接主体和照护人员的约束，同时畅通监督渠道，确保照料服务质量可监管、可核查，这与国家关于加强分散供养特困人员照料服务监管的要求保持一致。

县级民政部门承担监管主体责任，负责指导乡镇人民政府（街道办事处）建立定期探访制度，动态掌握分散供养特困人员的实际生活状况和照料服务落实情况，对发现的问题及时督促整改，形成“县级指导、乡镇落实、村级执行”的三级巡访机制。

在巡访细节上，《措施》明确了三项核心要求：一是巡视频次，每月至少开展1次探视巡访，确保能够及时发现问题、解决问题；二是巡访方式，以上门巡访为主，兼顾电话问候、视频连线等方式，结合特困人员的居住特点和身体状况，灵活开展巡访，确保巡访实效；三是巡访流程，从村（居）民委员会党员干部中确定探视责任人，每次巡访后留存现场影像资料，建立完整的巡访台账；乡镇（街道）每季度对巡访台账进行核查，按要求存档，实现巡访工作可追溯、可核查，附件中的《乡镇（街道）巡查探访表》也为巡访工作提供了标准化指引。

《措施》建立了多元立体的考核评估机制，确保考核结果客观、公正，真正发挥考核的激励约束作用。考核评估主要以特困供养人员（或监护人）满意度调查、邻里评价、村（居）委会党员干部定期探视巡访评估、民政部门检查评估为主要方式，全方位评价照护服务质量。

考核评估实行常态化开展，乡镇（街道）每季度对特困供养人员基本生活保障、居所安全卫生和照料护理服务等情况进行全面考核评估，并留存完整的考核评估档案；县民政局根据考核评估结果，决定是否续签或解除服务协议。针对考核不合格、弄虚作假、多次联系不上照护人的情况，《措施》明确要求及时整改，整改不到位的，将依法解除服务合同，切实强化照护人员的责任意识，附件中的《分散供养特困人员照料护理考核评估表》为考核工作提供了标准化模板，确保考核工作规范有序。

为充分发挥社会监督的作用，《措施》明确县民政局设立监督举报电话（0539-5977125），专门负责处理群众关于照料护理服务的投诉和建议，及时查处公众和媒体发现揭露的问题，确保群众诉求能够得到及时回应。

同时，《措施》明确了严厉的查处措施：凡是发现照护人员或照护机构存在侵害特困供养人员人身权益等违法行为的，立即解除照料护理服务协议，并依法依规追究相关单位和人员的责任，形成有力震慑，切实保障分散供养特困人员的人身安全和合法权益，杜绝各类侵害特困群体权益的行为发生。

《分散供养特困人员照料激励约束若干措施（试行）》的实施，是兰陵县深化社会救助改革、完善特困人员救助供养体系的重要举措，对提升分散供养特困人员照料服务质量、保障特困群体基本权益、促进社会和谐稳定具有重要的现实意义和实践价值，也进一步完善了兰陵县“物质救助+服务救助”的社会救助模式。

一是补齐社会救助短板，提升照料服务质量。《措施》针对当前分散供养特困人员照料服务中的突出问题，明确了照护人员选聘、服务内容、监管机制等核心环节，制定了标准化、差异化的服务要求，有效破解了服务不到位、标准不统一、方式单一等痛点，推动照料服务从“粗放式”向“精细化”转变，切实提升照料服务质量。

二是强化责任落实，构建长效工作机制。《措施》清晰界定了县级民政部门、乡镇（街道）、村（居）委会、照护服务承接主体等各方的责任，构建了“选聘—服务—监管—考核”的全链条工作机制，形成了“各司其职、各负其责、协同推进”的工作格局，确保照料服务各项措施落到实处，实现照料服务常态化、规范化。

三是保障特困群体权益，彰显民生温度。《措施》坚持以人民为中心的发展思想，聚焦分散供养特困人员的核心需求，通过专业照护与基层照料相结合、分级服务与精准保障相结合的方式，切实解决特困人员“平日无人照应、生病无人看护”的难题，真正实现“基本生活有保障、生病住院有护理、日常起居有照料”，让特困群体感受到党和政府的关怀，彰显了社会救助工作的民生温度。

四是完善社会救助体系，促进社会和谐。《措施》的实施进一步丰富了兰陵县社会救助的内容和形式，推动社会救助从“物质保障”向“物质保障+服务保障”转变，填补了分散供养特困人员照料服务领域的制度空白，完善了社会救助体系；同时，通过引导社会力量参与照料服务，营造了“关爱特困群体、传递社会